1990´ernes Fredsproces
Hvad gik galt ?
I dag ved vi, at Oslo-fredsprocessen kørte af sporet. Israel endte med kun at trække sig tilbage fra en begrænset del af de besatte områder, men bibeholdt den fulde kontrol over ca. 60% af arealet (A-området var i 2000 på 18 % og B-området 22 %). Samtidig fortsatte bosættelsesbyggerieti hele perioden, så områderne fik dobbelt så mange bosættere i 1990´erne (fra 200.000 til 400.000 incl. Jerusalem). Det palæstinensiske selvstyre blev et korrupt, diktatorisk enevælde under Arafats ledelse og dermed alt andet end starten på en palæstinensisk demokratisk stat. De besatte områder blev adskilte fra hinanden, socialt, politisk og geografisk ved permanente lukninger og områderne blev på 10 år så forarmede at områdernes i dag kan betegnes som u-lande. Israel fik aldrig sikkerhed eller fred. Man nåede kun sporadisk at forhandle om den endelige status, den permanente ordning.
Det store spørgsmål er derfor, hvad der gik galt ? Det følgende vil især beskæftige sig med to betragtninger/forklaringer, der ikke nødvendigvis udelukker hinanden, men dog har et forskelligt udgangspunkt. Begge har til gengæld relevans for overvejelser om nye forhandlinger.
1. Israelsk opposition mod Oslo-aftalerne
Den første forklaring, der ofte fremføres af israelere fra fredsbevægelsen, vægter den indenrigspolitiske situation i Israel. Efter 17 år med Likud ved magten havde Israel for første gang en arbejderparti-regering, der ikke var i samlingsregering med Likud og derfor stod friere ift. at indgå aftaler med palæstinenserne. På den anden side var arbejderpartiets sejr ikke overvældende, og sejren skyldtes bl.a. at den daværende leder, Rabin var en højt respekteret general, der var kendt for sin hårde linie overfor palæstinenserne. Rabin blev derfor også valgt for sine løfter om, at han kunne indgå fredsaftaler med palæstinenserne uden at sælge ud af Israels interesser, og uden at sætte Israels sikkerhed over styr. Rabins mandat var med andre ord snævert, bl.a. fordi store dele af den israelske offentlige opinion endnu ikke var klar til at se en palæstinensisk stat i øjnene.
Denne situation betød, at Rabin – trods stor international opbakning til fredsprocessen – kun så sig i stand til at indgå en forholdsvis begrænset og på flere punkter vag selvstyreaftale med palæstinenserne (Olso-aftalen). Selvom selvstyret var begrænset både juridisk og geografisk, blev Oslo-aftalen alligevel voldsomt kritiseret i Israel, og højrefløjen med den magtfulde bosætter-lobby satte alle sejl til og beskyldte Rabin for forrædderi mv. Denne mod-offensiv resulterede i, at Rabin konstant var ude i et forsvar for aftalerne. Et forsvar der bl.a. indebar gentagne forsikringer om at aftalerne ikke indeholdt noget som helst, der antydede, at en palæstinensisk stat blev enden på selvstyret og overgangsperioden.
Arbejderpartiets og Rabins frygt for den israelske opposition mod aftalerne, betød at man også i praksis indtog en tilbageholdende og tøvende holdning mht. den konkrete implementering af selvstyret. I en nyere gennemgang af Olso-processen, skriver israeleren Ron Pundak – der deltog i de indledende forhandlinger i Oslo og derfor regnes for værende en af arkitekterne bag Oslo-processen – at det i realiteten begyndte at gå galt lige fra starten, da Oslo-aftalen om selvstyre skulle implementeres. Pundak skriver :
”Oslo-processens sammenbrud kan spores tilbage til den tidlige implementering (…)
Det man kalder ”Olso-ånden” havde påvirket de højeste niveauer af både israelsk og palæstinensisk ledelse, men var ikke trængt igennem til hverken det niveau af israelere – som formulerede det komplicerede system af implementeringsaftaler – eller til de embedsmænd, som stod for forhandlingen med palæstinenserne om omsættelsen af aftalerne til konkrete handlinger”
”Aftaler blev underskrevet, forskellige ansvarsområder givet over til palæstinenserne, men alligevel videreførtes den nedladende israelske holdning – besætteren over for den besatte – over for palæstinenserne med uformindsket styrke.”
Citeret fra artiklen ”Fra Oslo til Taba, Hvad gik galt ?” i bogen ”Et Andet Israel”, Klim 2002
For palæstinenserne i de besatte områder betød det, at hverdagen ikke blev væsentligt anderledes under selvstyre end under besættelsen, og på nogle områder blev livet sværere. Dels fortsatte en lange række af de overgreb som palæstinenserne have været udsat for under besættelses f.eks. husødelæggelser, kollektive afstraffelser, likvideringer af formodede terrorister, deportationer osv. Dels blev områderne lukket af fra omverdenen og Vestbredden blev lukket af fra Gaza og Jerusalem, hvilket totalt underminerede den palæstinensiske økonomi, og medførte flere daglige ydmygelser for palæstinenserne. Som det væsentligste problem fortsatte den såkaldte ”krybende anneksion” af områderne, i og med Israel fortsatte bosættelsesbyggeriet i stort set samme omfang som i årene før Oslo-fredsaftalen.
Dermed var en ond cirkel i gang….. Store dele af en palæstinensiske befolkning kunne kun se få positive resultater af Oslo-aftalen, og gav derfor direkte og inddirekte støtte til de palæstinensiske oppositionsgrupper, der både politisk og militært modarbejdede fredsprocessen. En del af oppositionsgrupperne f.eks. Hamas valgte at fortsætte den væbnede kamp mod Israel, og rettede en række angreb på både civile og militær mål. Dermed blev modstanden og tvivlen vedr. fredsprocessen endnu større blandt israelerne og situationen endnu sværere for Rabin og hans regering.
Yitshak Rabin endte med at blive dræbt af en højreorienteret jødisk ekstremist i nov. 1995 og hans efterfølger, Shimin Peres, tabte valget til Likud-lederen Bibi Nethanyahu, der lovede israelerne større sikkerhed. Med Netanyahu – der altid havde været modstander af Olso-aftalen – stoppede forhandlingerne mellem parterne reelt set, ifølge Ron Pundak. Israel ophørte med at fuldføre sin del af aftalerne og lavede flere alvorlige brud på aftalerne. Det samme gjorde palæstinenserne ifølge Pundak, men Israels brud var langt flere og langt mere afgørende. Resultatet blev den situationen vi ser i områderne i dag.
2. Et selvstyre fyldt med bosættelser
Den anden forklaring på Olso-processens fallit er baseret på detaljerede juridiske analyser af de indgåede aftaler samt af den israelske juridiske praksis i de besatte områder siden 1967 og frem til før og efter Oslo-aftalerne. I store træk sandsynliggør analyserne, at Israel – under besættelsen, efter Camp David-aftelen af 1979 og op gennem 1990´ernes fredsforhandlinger – har forfulgt nogle overordnede strategiske interesser vedr. specielt Vestbredden. Herunder primært ønsket om – i tilfælde af en evt. selvstyreordning for palæstinenserne – fortsat at kunne ekspandere den jødiske tilstedeværelse i de besatte områder med henblik på senere anneksion.
Dette er sket på følgende vis :
a) ved under besættelsen at indføre et sæt af lovgivninger via militære dekreter o.a., der dels muliggjorde en gradvis israelsk overtagelse af store dele af Vestbreddens territorium, og dels integrerede de nye jødiske/israelske områder juridisk og politisk i den israelske stat. Det man kan kalde en de-facto anneksion af de israelsk kontrollerede områder.
b) ved at få dette nye eksisterende israelske lovsystem på Vestbredden (og delvist i Gaza) til fortsat at være gældende på Vestbredden – som en accepteret del af de indgåede selvstyre-aftaler med palæstinenserne. Det palæstinensiske selvstyres jurisdiktion blev følgelig begrænset.
a. de-facto anneksion
Flere israelske og palæstinensiske jurister, politikere og iagttagere fra menneskerettighedsorganisationer o.lign. har beskrevet hvordan Israel gennem besættelsen gradvist ændrede de fysiske, juridiske og politiske realiteter i de besatte områder. I alt omkring 60% af Vestbreddens territorium kom under israelsk kontrol under besættelsen, og der blev oprettet 118 bosættelser, som i dag har tæt på 400.000 indbyggere. Den gradvise overtagelsen af jorden skete især via en række militære dekrete fra den israelske militære guvernør, der fra 1967 var øverste myndighed i de besatte områder. De militære dekreter og ordrer suspenderede i praksis det gældende jord-registreringssystem, som anvendtes til at registrere palæstinensisk ejet jord. Dernæst indførtes gradvist et nyt system som registrerede nyerhvervet jødisk/israelsk ejet jord, som viste sig påfaldende nemmere at få registreret. Ved hjælp af yderligere militære dekreter – der f.eks. fastlagde at uopdyrket jord, statsjord og ikke-registreret jord overgik til den israelske militær-administration – blev en stor del af Vestbreddens jorde reelt konfiskeret fra palæstinenserne. Resultatet blev at jødisk/israelsk ejet jord på Vestbredden steg fra et skønnet 5% af Vestbredden i 1948 til de omkring 60% i dag (for en gennemgang af dette se på www.btselem.org i rapporten ”Land Grab : Israeli Settlement Policy in the West Bank”, maj 2002)
Foruden overtagelsen af jorden blev der indført to særskildte politiske, juridiske og civile administrative systemer for den jødiske og palæstinensiske befolkning i områderne. Fra 1967 var den palæstinensiske og jødisk/israelske befolkning i områderne begge underlagt den israelske militære guvernør. Det ændredes efter Camp David aftalen i 1979, hvor Israel begyndte at forberede sig på evt. selvstyre i begyndelsen af 1980´erne, og derfor etablerede en såkaldt civiladministration, der skulle administrere palæstinenserne, og en række nye jødiske by- og regionalråd, der skulle administrere den jødiske befolkning dvs. bosætterne. De nye råd fik overdraget myndigheden over stort set alle civile sfærer i områderne under deres jurisdiktion. Der opbyggedes retsvæsen osv. og gradvist blev israelske love, bekendtgørelser, regional- og udviklings-planer mv. gjort gældende i alle disse bosætter/israelske-områder.
Israel skabte tydeligvis fysiske kendsgerninger i områderne i form af bosættelserne, men man gjorde altså mere end det. Ifølge den tidligere israelske viceborgmester i Jerusalem, Meron Benvenisti, havde Israel, som følge af denne politik, i realiteten fuldført en såkaldt de-facto-anneksion af store dele af Vestbredden i slutningen af 1980´erne. I sin bog fra 1984 skriver Benvenisti :
”Det var præcis for at diktere selvstyre-forhandlingernes udkomme/resultat, at den militære ledelse/administration (understøttet af en række ministerielle komiteer og ekspertkommissioner) foretog en række juridiske og fysiske handlinger (actions) sideløbende med forhandlingerne om selvstyre (1979-1981). Disse handlinger var bl.a. kortlægninger af ikke-registreret jord; godkendelse af en ny definition på statsjord; (…) massiv forøgelse af antallet af israelske styrker samt udbygning af infrastruktur og bebyggelser; overdragelse af myndighed over vandressourcer fra den militære administration til Det Nationale Vand Selskab (Mekorot); reorganiseringen af den militære administration; (…) og dannelsen af jødiske regional og lokale råd samt en civil-administration”. (i The West Bank Data Project, 1984)
b. Begrænset jurisdiktion i selvstyret
Som nævnt forsøger de juridiske analyser (af Oslo-aftalen og de efterfølgende implementerende aftaler) at vise, at denne de-facto-anneksion juridisk set blev accepteret som fait-accompli og indskrevet mere eller mindre tydeligt i de indgåede aftaler mellem parterne.
For det første accepterede palæstinenserne, at selvstyret (dets lovgivende råd og dets udøvende myndighed) ikke skulle have jurisdiktion over spørgsmål, der var henlagt til de såkaldte endelige forhandlinger dvs. Jerusalem, flygtninge, bosættelser og militære lokationer. I Oslo-erklæringen fra 1993 var begrebet bosættelser ikke nærmere defineret, og kunne derfor i teorien være begrænset til at være deres konkrete fysiske udbredelse, der menes at være ca. 1,7 % af Vestbredden. Men de implemterende aftaler specificerede begrebet, og bosættelserne samt militære lokationer viste sig at være mindst 70% af Vestbredden territorium. Palæstinenserne fik helt og delvist selvstyre i resten af områderne (den kendte A, B og C opdeling). Med de senest indgåede aftaler om tilbagetrækning blev selvstyre-området udvidet til ca. 40%, mens Israel fortsat kontrollerer 60% af Vestbredden areal.
For det andet accepterede palæstinenserne at al gældende lovgivning i områderne fortsat skulle være gældende indtil anden lovgivning indføres, samt at selvstyret kun kunne udstede såkaldt sekundær lovgivning. Den israelske militære guvernør forblev øverste autoritet i området og kunne dels tilbagekalde selvstyrets bemyndigelse, dels fortsat udstede gældende lovgivning. Det palæstinensiske lovgivende råd havde også mulighed for at udstede ny lovgivning, men dels blev denne ret i praksis underlagt en israelsk veto-ret, og dels blev denne ret begrænset til at gælde for de sfærer, hvor selvstyret havde myndighed, hvilket ikke var over spørgsmål, som var henlagt til endelige forhandlinger, såsom bosættelserne.
I praksis fik disse 2 forhold – samt en række andre artikler og tilføjelser i aftalerne, der ligeledes begrænsede det palæstinensiske selvstyrets myndighed – stor betydning for udviklingen i områderne :
Det palæstinensiske selvstyre frasagde sig reelt enhver mulighed for at forhindre en fortsat ekspansion af den israelske tilstedeværelse i de besatte områder. I og med man havde accepteret israelsk kontrol med 60% af jorden samt al gældende lovgivnings fortsatte gyldighed, accepterede man også gyldigheden af flere vigtige israelske regional- og udviklingsplaner for Vestbredden, deriblandt vidtgående planer for udbygning af bosættelserne og planer for udbygning af vejsystemet. En af disse planer var f.eks. Road-plan nr. 50 (fra 1985) der projicerer flere hundrede kilometer vejbyggeri på Vestbredden i form af omfartsveje mellem bosættelserne og Israel.
I praksis valgte Israel at føre disse planer ud i livet og udbyggede således sin tilstedeværelse på Vestbredden med intensivt hus- og vejbyggeri fra 1993 og frem. Dette på trods af fredsprocessens fine ord om anerkendelse og afslutningen af konflikten mv. Palæstinenserne kunne intet gøre. Byggeriet af boliger og veje blev tilmed suppleret af fortsatte juridiske tiltag som udstedelse af ny lovgivning gældende i bosætter-områderne. Den israelske militærguvernør fortsatte ligeledes med at udstede militær-dekreter (dog ikke mange før i efteråret 2000 hvor den 2. Intifada startede). Alt i alt fortsatte den krybende anneksion af områderne ufortrødent.
Konsekvensen af denne politik blev selvfølgelig en undergravning af fredsprocessen, idet fortsat kolonialisering af Vestbredden åbenlyst var i modstrid med ideen om en fredsproces. Byggeriet underminerede den palæstinensiske tillid til selvstyre-ordningen og forhandlingerne med Israel. Resultatet blev den situationen vi ser i dag. Palæstinenserne tror ikke længere på forhandlinger, men foretrækker at fortsætte deres modstandskamp.
3. Hvad kan vi lære ?
Raja Shehadeh, der grundlagde den første menneskerettighedsorganisation i de besatte områder (Al Haq), har leveret en stor del af materialet til ovennævnte analyse. Han mener ikke at udviklingen havde behøvet at gå i den retning i 1990´ernes forhandlinger. Shehadeh – der var juridisk rådgiver for palæstinenserne under Madrid-forhandlingerne – henviser bl.a. til disse forhandlinger, og gør opmærksom på de store anstrengelser den daværende palæstinensiske forhandlingsdelegation gjorde sig for præcis at få garantier for, at den israelske ekspansion ikke kunne fortsætte. Det kunne være/var garantier såsom anerkendelsen af at international humanitær lov er gældende i de besatte områder f.eks. d. 4. Geneve Konvention. Ville en sådan formulering været indskrevet i en aftale, ville bosættelsesbyggeriet tydeligvis være illegalt, idet det ikke tillades en besættelsesmagt at udflytte sin befolkning til erobrerede områder. En anden form for garanti, som de palæstinensiske Madrid-forhandlere forsøgte at få gennemført var en accept at al gældende lovgivning i områderne skulle suspenderes, og at Israel ikke længere havde ret til at udstede militær eller andre former for dekreter og lovgivning i områderne.
Som beskrevet endte Madrid–forhandlingere med sammenbrud. Shehadehs pointe er imidlertid ikke at Israel (med lethed) ville have givet disse indrømmelser og garantier. Hans pointe er blot at fortsatte forhandlinger og fortsatte lign forsøg fra palæstinensernes side ville have fastholdt fokus på problemet med bosættelserne, og med tiden ville politiske udviklinger i det internationale samfund mv. måske være mere favorable for palæstinenserne, så man kunne få garantierne. Endelig er hans væsentlige pointe, at hvis man gav afkald på de nødvendige garantier, ville det med stor sikkerhed betyde fortsat krybende anneksion af områderne. Heri fik han tilsyneladende ret.
Selvom de ovenstående 2 forklaringer på fredsprocessen fallit tydeligvis vægter forskellige aspekter og har forskellige holdninger til f.eks. Rabin-regeringen, tyder begge på en påfaldende mangel på opmærksomhed og interesse i udviklingen fra det internationale samfunds side.
Tydeligst med spørgsmålet om det fortsatte bosættelsesbyggeri. Amerikanerne holdt aldrig fast i det delvise løfte (fra fredsforhandlingernes start i 1991) om at presse Israel til at stoppe udbygningen. Resten af det internationale samfund nøjedes med at kritisere og påtale byggeriet. Ingen gad analysere den israelske bosættelses-politik og de konkrete aftaler, og ingen gad lytte til palæstinensernes velbegrundede frygt for fortsat krybende anneksion af områderne. Af den grund så man ikke, at aftalerne var uholdbare eller også ville man ikke se det. Konsekvensen blev i sagens natur at ”fredsfatamorganaet” brød sammen.
I realiteten støttede man derved heller ikke den israelske fredsfløj og Yitshak Rabin (hvis vi godtager den tese, at han reelt arbejdede på at trække Israel ud af de besatte områder). Skulle Rabin have ført en anden og mere konstruktiv politik overfor palæstinenserne, havde han brug for endog meget håndfast opbakning fra det internationale samfund i kampen mod højrefløjen. Og her var ord og smukke taler, henstillinger mv. ikke nok, hvilket i øvrigt også er situationen i dag. Højrefløjen er ideologisk velfunderet, økonomisk velunderstøttet og har i årtier været fuldstændig ligeglad med henstillinger og udviklinger i det internationale samfund.
Hvis den israelske højrefløj, det israelske etablishement og den israelske administration mv. for alvor skal forstå, at det ikke er acceptabelt og muligt at fortsætte anneksionen af Vestbredden/Gaza, skal der derfor tages langt mere håndfaste midler i brug, f.eks. reelle trusler om indstilling af lånegarantier, suspenderinger af handelsaftaler mv. i protest mod det fortsatte bosættelsesbyggeri. Byggeriet er ganske enkelt ikke foreneligt med ønsket om en levedygtig palæstinensisk stat.
Kilder :
www.btselem.org i rapporten ”Land Grab : Israeli Settlement Policy in the West Bank”, maj 2002)
Shehadeh, Raja : Occupiers Law. Israel and the West Bank. Institute of Palestine Studies 1988.
Shehadeh, Raja : From Occupation to Interim Accords : Israel and the Palestinian Territories. Kluwer Law International 1997
Benvenisti, Meron : The West bank Data Project. A survey of Israel´s Policies. American Enterprise Institute for Public Policy Research. Washington an London. 1984.