Geneve aftalen – en løsning?

ICCO Holland, Palæstina Orientering

Geneve-overenskomsten – en løsning?

Mange politikere og græsrodsfolk har lovprist den såkaldte Geneve-overenskomst som en ny og bedre køreplan for fred mellem Israel og palæstinenserne. Det advarer denne artikel imod.

Geneve-overenskomsten (The Geneva Accord) blev præsenteret for offentligheden ved en ceremoni den 1. december 2003 som en fuldstændig, omend uofficiel plan for en afslutning på konflikten mellem Israel og palæstinenserne. Dens arkitekter er den tidligere israelske minister Yossi Beilin (Arbejderpartiet) og tidligere minister i PA (Palestinian Authority) og medlem af PLO’s eksekutivkomité Yasser Abed Rabbo. Til forskel fra mange andre fredsplaner byder Geneve-overenskomsten på et detaljeret forslag til løsning af de følsomme ”final status” emner, der deler Israel og palæstinenserne, så som flygtningeproblemet, bosættelserne og Jerusalems status. Det har sammen med forhandlernes position skabt stærk international støtte til overenskomsten. Mange ministre, parlamentsmedlemmer og embedsmænd fra adskillige europæiske lande deltog den 1. december i ceremonien, der havde den schweiziske regering som vært. De to forhandlere mødtes også med den amerikansk udenrigsminister, Colin Powell.

Dette forløb har bevirket, at mange NGO’er i Europa og andre steder er begyndt at betragte overenskomsten som et muligt gennembrud i den nuværende blodige krise, og det har foranlediget forskellige NGO’er til at drive kampagne for aftalen og støtte dens initiativtagere. Denne artikels formål er at beskrive ICCO’s holdning til aftalen og til de kræfter, der støtter den.

ICCO ser det som sin opgave – sammen med vores lokale samarbejdspartnere – at bidrage til at sætte processer i gang, der kan skabe politiske konfliktløsninger, baserede på universelle menneskerettigheder. Organisationen ICCO takker dens lokale israelske og palæstinensiske samarbejdspartnere for deres bidrag til denne artikel.

”Final status” emner

Som allerede nævnt fremlægger Geneve-overenskomsten flere detaljerede planer for en løsning på adskillige emner. Aftalen indeholder en paragraf, der annullerer alle tidligere krav fra begge parter og erstatter alle relevante FN-resolutioner. Den fremsætter en række kompromiser, der nok forliger parternes modstridende positioner rent teknisk, men ikke bilægger selve deres uforenelige politiske og juridiske positioner.

Aftalen erkender ikke og tager heller ikke klart afstand fra den mangeårige demografiske politik og de sikkerhedsdoktriner, udtrykt mest magtfuldt i Israels vedvarende krænkelser af internationale humanitære love som en besættelsesmagt, der fremmer sit eget formål ved at skade civile og deres ejendom, institutioner, økonomi, offentlige systemer og miljø. Overenskomsten forpligter blot de to parter på at ”anerkende og respektere den andens ret til at leve i fred indenfor sikre og anerkendte grænser, uden at skulle være truet af krig, terrorisme og vold”, udfra den antagelse at Israels politik er en konsekvens af konflikten snarere end dens primære kilde.

Overenskomsten betragter ikke sådanne politiske fremgangsmåder og sikkerhedsdoktriner som den politiske kerne i konflikten og indrømmer heller ikke nødvendigheden af at standse Israels fortløbende udøvelse af disse metoder. Begge sider har korrekt fundet det rimeligt at tage afstand fra de terroristiske programerklæringer om politisk vold, som adskillige palæstinensiske grupper tilslutter sig, men undlader at erkende, at den aktive krænkelse af international humanitær lov fortsat skaber fjendskab. Vi finder det derfor vanskeligt aktivt at fremme aftalen og dens politiske holdning uden også at fremme neutralitet hvad angår international humanitær lov og andre relevante principper i international lov.

Overenskomsten fremsætter i mange henseender stærkt specificerede, klare og detaljerede forslag, som måske med tiden vil kunne bane vejen for en begyndende diskussion mellem de israelske og palæstinensiske politikere. Men adskillige vigtige emner behandles ikke, som for eksempel forholdet mellem palæstinenserne i den kommende palæstinensisk stat og palæstinenserne i Israel. Andre emner er omtalt i generelle vendinger, men netop deres betydning for en palæstinensisk stats levedygtighed og sikkerhed kan vise sig at være negativ. Det er emner som vandforsyning- og kontrol og det er spørgsmål, der angår økonomisk suverænitet, ordninger for økonomisk samarbejde, varer, arbejde og kapitalens bevægelighed.

Her er en foreløbig vurdering af tre emner: bosættelser, flygtninge og suverænitet, som alle er grundigt behandlet i overenskomsten.

Landområder og bosættelser

Geneve-overenskomsten foreskriver en palæstinensisk stat på størrelse med de områder, Israel besatte i 1967. Det er positivt, at den dermed forudser en palæstinensisk stat med grænser baseret på Den Grønne Linje. Palæstinenserne vil få suverænitet over Øst-Jerusalem, bortset fra det jødiske kvarter i Den gamle By og Tempelbjergets Vestmur.

Der er imidlertid et mængde smuthuller i denne del af aftalen. Da Israel i følge aftalen skal annektere 2, 5 % af Vestbredden, får palæstinenserne til gengæld en stribe israelsk jord på samme størrelse på sydvestsiden af Vestbredden og på den østlige side af Gaza-striben. De områder, som vil blive annekteret af Israel, ligger næsten udelukkende omkring Jerusalem. Det kan man konkludere udfra kort, der er blevet distribueret i den israelske offentlighed og udfra udtalelser fra israelere, som har været involveret i forhandlingerne. Som Amran Mitzna, medlem af Knesset for Arbejderpartiet, sagde i et interview i den israelske avis Ha´aretz den 16. oktober 2003: ”….hele ringen af bosættelser omkring (Jerusalem) – Givat Ze’ev, det gamle og det nye Givon, Ma’ale Adumim, Gush Etzion, Neve Yaacoc, Pisgat Ze’ev, French Hill, Ramot, Gilo og Armin Hanatziv vil blive en del af den udvidede by, for altid. Ingen af bosætterne i de områder vil blive tvunget til at forlade deres hjem”.

Den samlede annektering af bosættelserne vil resultere i, at det palæstinensiske Øst-Jerusalem vil blive isoleret fra Vestbredden, og den vil medføre en fragmentering af det palæstinensiske område (især på grund af annektering af Ma’ale Adumim, som strækker sig dybt ind på Vestbredden). I følge en artikel i Ha´aretz den 13. oktober 2003 vil 75% af bosætterne kunne forblive der, hvor de bor nu. Således vil Geneve-overenskomsten, såfremt den bliver gennemført, komme til at cementere afgørende ”facts om the ground” (etablerede kendsgerninger, red.), som er skabt af den israelske bosættelsespolitik, og som er ulovlige ifølge 4. Geneve Konvention.

Desuden er der i overenskomsten ingen individuel kompensation til de palæstinensere, der, hvis denne fremgangsmåde følges, vil komme til at lide under annektering af deres område, ødelæggelse af deres ejendom eller andre skader forårsaget af en restriktiv adgang til deres jord. Opførelsen af adskillelsesbarrieren, som man kan betragte som en integreret del af Israels bosættelsespolitik, har forårsaget virkeligt store skader på hundreder af tusinder palæstinenseres liv alene det første år, hvor dele af barrieren er blevet opført. Det bør nævnes, at en nedrivning af barrieren ikke indgår i overenskomsten.

Flygtninge

Overenskomsten anerkender FN resolution 194 om de palæstinensiske flygtninges ret til at vende tilbage og ret til kompensation. Teoretisk set skal flygtningene tilbydes mulighed for at bosætte sig 1) i det land de nu bor i 2) i den kommende palæstinensiske stat (inklusive de områder der udveksles med Israel) 3) i et helt tredje land eller 4) i Israel. Hvad angår den fjerde mulighed er det bestemt, at Israel vil anse det gennemsnitlige antal, som forskellige tredjelande hver vil modtage, som grundlag for størrelsen af egen kvote. Det er betinget i overenskomsten, at bosættelse af flygtninge i Israel vil foregå alene efter Israels skøn. Denne formulering annullerer de facto retten til tilbagevenden, da Israel ønsker at bevare staten Israels jødiske karakter. Beilin beretter om denne sag til Israels Radio således (Ha´aretz 14.oktober 2003): ”Ingen palæstinenser kommer ind i Israel på grund af ”ret til tilbagevenden”…Der bliver ingen ret til tilbagevenden…Den, der tror, at han på baggrund af den ene eller anden paragraf kan sige, at han har ret til at vende tilbage tager fejl – der er ingen ret til tilbagevenden her…Hvis palæstinenserne bevarer håbet i deres hjerter, så kan håbet ikke rives ud af hjertet, men der er ingen ret til tilbagevenden i denne aftale, og der bliver heller ingen”.

I praksis eliminerer Geneve-aftalen således fire millioner flygtninges individuelle ret til at vende tilbage til deres hjemland. Hermed leverer aftalen en tilbagevirkende legitimering af den etniske udrensningspolitik, man brugte for at skabe den jødiske stat Israel i 1948. Ligeså problematisk er den måde, hvorpå retten til kompensation ordnes. Flygtningenes ret til kompensation klares ved hjælp af et éngangsbeløb udbetalt til PLO, baseret på en vurdering af værdien af den ejendom, som flygtningene efterlod i 1948 og 1967. Som den palæstinensiske NGO Badil ironisk bemærker: ”… Det får PLO så det privilegium at slås med sit eget folk om”. Værdien af de evakuerede bosættelser vil overraskende nok blive fratrukket éngangsbeløbet.

Suverænitet

Overenskomsten understreger, at Israel er ansvarlig for at genbosætte sine bosættere fra områder i den nyetablerede palæstinensiske stat. Israel skal ligeledes trække al militær og alt sikkerhedspersonel og alt sikkerhedsudstyr samt alle militære installationer væk fra staten Palæstinas område. Denne proces må ikke vare mere end 30 måneder. Ejendom, infrastruktur og faciliteter, der er bygget og udviklet i forbindelse med Israels bosættelsespolitik, skal overføres intakt til palæstinensisk suverænitet. Israel og den nyetablerede palæstinensiske stat skal anerkende og respektere hinandens suverænitet, territoriale integritet og politiske uafhængighed og anerkende begge staters ukrænkelighed. Der skal bygges en permanent åben korridor, der skal forbinde Vestbredden og Gaza.

Alt det ovenstående må bydes velkomment. Men der er faldgruber i aftalen. For det første skal den palæstinensiske stat demilitariseres. Den skal ikke have nogen hær, kun en ”sikkerhedsstyrke”. Denne styrke skal udføre grænsekontrol og have politi- og sikkerhedsfunktioner, men den vil rent faktisk være underlagt en international styrkes direkte kontrol. Denne internationale styrke skal indsættes i den palæstinensiske stat og skal beskytte dens territoriale integritet. Den skal også bidrage til at hindre terror. Der er ingen tidsbegrænsning for denne styrkes tilstedeværelse: Tilbagetrækning kan kun finde sted, hvis både den israelske og palæstinensiske side tillader det, hvilket i realiteten giver Israel vetoret over den internationale styrke.

Udover den internationale styrke kan Israel opretholde en ”mindre militær tilstedeværelse” i Jordan-dalen i yderligere 36 måneder. Endvidere opretholder Israel to ” tidlig-varslings-stationer”, bemandet med israelsk personel, på den nordlige og centrale Vestbred. Den sidste bestemmelse kan først genforhandles efter ti år.

Selvom overenskomsten bekræfter, at luftrummet over den palæstinensiske stat er suverænt og ukrænkeligt, tillader den Israel at bruge palæstinensisk luftrum til ”øvelsesformål”, i følge regulativer baseret på det israelske luftvåbens regler i israelsk luftrum.

Grænsekontrol skal udøves af den kommende palæstinensiske stat og den internationale styrke. Den sidste skal overvåge den første. Den internationale styrke har kun myndighed til at hindre visse varer i at krydse grænsen. I passagér- og godsterminaler opretholder Israel ”usynlig tilstedeværelse” (kameraer etc.) i 30 måneder.

Alt dette betyder, at den palæstinensiske stats suverænitet vil være stærkt begrænset i hvert fald i en årrække. Aftalen er i den henseende asymmetrisk. Den begrænser i vid udstrækning den palæstinensiske suverænitet, hvorimod der ikke er en eneste begrænsning i Israels suverænitet. Israel beholder sin enorme kapacitet til at kunne ”svare igen” og tvinges ikke til at opgive sin illegale politik, hvad angår demografi og territorium. Dermed kan en permanent nedskrivning af palæstinensisk suverænitet forudses, hvilket sandsynligvis vil føre til indskrænkede menneskerettigheder for den palæstinensiske befolkning eller i det mindste en forringelse af sikkerheden for, at menneskerettighederne opretholdes. Dette vil ske, hvis Israels nuværende eksterne og interne politik ikke reformeres, så den følger international humanitær lov.

Legitimitet.

På grund af overenskomstens mangler med hensyn til de centrale temaer og dens afvigelser fra internationale juridiske standarder har den kun opnået begrænset tilslutning fra den palæstinensiske offentlighed. En generel følelse af fremmedgørelse i forhold til den politiske proces er opstået i kølvandet på Oslo-processen, fordi de politiske processer ikke har været i stand til at sikre det palæstinensiske folk dets mest grundlæggende rettigheder. Hverdagens realiteter i Israel og i de besatte områder dikteres til stadighed af den israelske regering, som vedblivende opretholder en ulovlig besættelsespolitik. En del af den israelske befolkning har opdaget, at overenskomsten faktisk vil give dem den fordel, at den nuværende israelske politik kan opretholdes. Folk er også begyndt at genoverveje den myte, at fred med palæstinenserne er umulig, fordi der ikke er nogen at tale med. En anden del af befolkningen, nemlig de, der tror, at en palæstinensisk stat vil udgøre en trussel, som kun kan imødegås ved at palæstinenserne vedblivende underordnes Israel, kritiserer aftalen. Det er ironisk, at overenskomsten mangler støtte fra den israelske offentlighed p.g.a. af Beilins image som venstreorienteret due: Beilin er for nylig blevet leder af et udbrydergruppe fra det israelske Arbejderparti.

Den ringe folkelige støtte til aftalen kan ses som et tegn på overenskomstens manglende evne til at genoplive den politiske proces. Det er vigtigt at undersøge de forhindringer, der hæmmer overenskomstens muligheder for at lede til en fredelig afslutning på konflikten og derved bidrage til at genoprette respekten for menneskerettighederne.

Den fredsskabende proces

I denne aktuelle sag bør man ikke diskutere, hvorvidt man bør opmuntre de forsøg, man i god tro gør på at formulere levedygtige politiske løsninger. Spørgsmålet drejer sig om, hvorvidt man tjener det fredsskabende formål ved at koncentre sit håb og sin energi om demonstrative men hypotetiske forhandlingsøvelser uden henvisning til internationale love eller til de fundamentale menneskerettigheder, disse beskytter. Man må stille det helt grundlæggende spørgsmål, hvorvidt forhandlernes politiske greb også virkelig tager fat på konfliktens årsager?

Svaret på det spørgsmål afhænger i høj grad af, om man betragter fundamentale rettigheder og de love, der beskytter dem, som juridiske ideer, hvis krænkelse ikke behøver at få praktiske konsekvenser, eller om man ser dem som rationelle normer, der vedrører menneskelige behov og håb og som, i fald de vedvarende knægtes, kan forårsage ustabilitet og konflikt.

Det er ICCO’s opfattelse, kort sagt, at konflikten kommer af, at man forfølger politiske mål, der krænker bydende normer i international humanitær lov og menneskerettigheder.

I betragtning af konfliktens faktiske natur og baggrund er det ICCO’s synspunkt, at politiske tiltag der ikke konfronterer parterne med den konfliktskabende politik eller gør noget for at genoprette den skade, der er sket på denne politiks ofre, lader meget tilbage at ønske. Politiske tiltag, der ikke tager fat på det umiddelbare behov for at stoppe den førte politik, men som henviser til alternative veje, der går udenom behovet for at overholde international lov, risikerer yderligere at befæste konfliktens årsager.

Det er ICCO’s hovedopgave at fremme fundamentale menneskerettigheder, så som retten til udvikling. De stater, der har tilsluttet sig disse rettigheder, har også dermed anerkendt, at en beskyttelse af disse rettigheder er afgørende for at opretholde sikkerhed og stabilitet. Gennemførligheden af en politisk konfliktløsning, der er i overensstemmelse med præmisserne for en moderne stat, må underkastes nøje undersøgelse.

At opnå en varende og fredelig løsning på denne konflikt kræver aftaler indgået mellem politiske magter, der begge er i stand til at regere effektivt. Muligheden for at regere hviler især på de politiske autoriteters evne til at udføre regeringsfunktionerne på en adækvat og suveræn måde. For at etablere og gennemtvinge love må man være i stand til at oprette og opretholde monopol på udøvelsen af magt. For at kunne opfylde dette krav må den politiske magthaver selv kunne frembringe de mest basale ydelser til beskyttelse af borgerne imod grove angreb fra interne eller eksterne aktørere. Behovet for kapacitet til at forsvare sig selv er ligefremt proportionalt med det omfang med hvilket eksterne kræfter truer med at skade den politiske autoritet og de, der er afhængig af den og dette behov forbliver uindskrænket, selv når internationale magter står inde for den autoritet, som den lokale magt ikke kan udfylde.

Stater, hvis basale suverænitet, evne til at håndhæve loven og kapacitet til selvforsvar er så begrænsede, at de er ude af stand til at tilbyde disse basale ydelser, falder ofte for fristelsen til at privatisere den politiske magt og fejler dermed.

Opfylder en regering derimod disse krav, kan den vinde sig borgernes samarbejde og deltagelse i at få etableret love og opnå en grad af demokratisk, politisk tilregnelighed, der rækker til at sikre, at magten udøver sit monopol på politisk magt i overensstemmelse med borgernes menneskerettigheder. Udvikling og reformering af de offentlige institutioner og landets politik kan styrke magthavernes evne til at udføre magtens handlinger ansvarligt og effektivt og i overensstemmelse med menneskerettigheder og demokratiske principper. Men incitamentet til politisk og institutionel udvikling og reformer kan være dødfødt, hvis der er et fravær af tilstrækkelig suverænitet eller fravær af et tilstrækkeligt troværdigt og effektivt stedfortræderregime for international beskyttelse. Mangel på politiske tiltag til at imødegå dette problem gør det mindre sandsynligt, at der vil kunne opnås en varig fred. Desværre kan man ikke forstå Geneve-aftalen som andet end en demonstrativ forhandlingsøvelse, der kun tjener til at cementere den fejl som en norm i den israelsk-palæstinensiske fredsproces.

Kampagne og forsvar

Initiativtagerne til aftalen har søgt støtte til deres projekt både i deres respektive befolkninger og på internationalt niveau. Beilin og Abed Rabbo er blevet modtaget af højtstående politikere og embedsmænd i EU, i USA og andre steder. De personer, der har taget imod initiativtagerne, har åbenbart taget imod initiativet for at give et politisk tegn på støtte til en forhandlet fred. Implicit og eksplicit er den varme modtagelse også blevet opfattet som en kritik af den uforsonlige holdning i Sharons regering. Det politiske signal er vigtigt, idet det bekræfter den internationale støtte til en forhandlet to-statsløsning på konflikten.

Men det er mindre forståeligt, hvorfor NGO’er eller kirkesamfund engagerer sig aktivt i at samle støtte for overenskomsten. Åbenbart findes der allerede bred støtte til initiativet, selvom det har så lidt officiel betydning, og de NGO’er, der er mest involverede i at fremme det, bliver ved med undlade at angribe hovedproblemet i fredslutningen mellem israelere og palæstinensere. Overenskomsten er derfor langt fra de daglige realiteter, som er de menneskers, som disse organisationer søger at hjælpe og repræsentere. Et effektivt forsvar fra NGO’ernes side burde logisk set rette sig imod de politikere, som NGO’erne har indflydelse på, og hvis arbejde kunne forbedres. Hvad der hidtil har manglet fra EU-staterne, er et klart engagement og en ærlig indsats for at genoprette respekten for international humanitær lov i denne konflikt.

ICCOs holdning

Som følge af ovenstående analyse kan ICCO’s holdning til Geneve-overenskomsten resumeres således:

1. Geneve-overenskomsten viser, at det er muligt at forestille sig en forhandlingsløsning mellem de to parter. Den har derudover den værdi, at den foreslår detaljerede løsninger, der kan bruges i diskussionen i en formel forhandlingssituation.

2. ICCO mener, at der er afgørende betingelser, man må stille, for at overenskomsten kan blive et levedygtigt alternativ til den nuværende situation, der er præget af lovløshed og vold. Geneve-overenskomsten er ikke i sig selv en politisk proces, der er i stand til at drive et sådant alternativ frem. En politisk proces kræver først og fremmest genoprettelse af respekt for de basale regler i international humanitær lov. For hvis disse regler ikke fastholdes, hvorledes kan de to parter da opretholde en forventning om, at en sådan overenskomst vil blive ført ud i livet? Især når man betænker, at det er krænkelsen af disse regler, så som Israels vedvarende bosættelsespolitik, der har fået konflikten til at flamme op og skadet mulighederne for en løsning.

3. Når NGO’er udtaler sig til fordel for denne overenskomst og giver dens skabere politisk legitimitet uden at tage hensyn til nødvendigheden af at genskabe respekten for basale regler i humanitær lov, den respekt, som er en vital komponent i enhver politisk proces, så er det ikke bare et frugtesløst forehavende. Det er også en farlig udvikling, idet det giver det signal til politikerne i Vesten, at respekt for disse regler ikke er en betingelse for en løsning af konflikten. At give indtryk af at støttetaler for overenskomsten kan træde i stedet for en fælles anstrengelse for at sikre reglerne i international, humanitær lov er endnu et skridt på den vej, der groft negligerer det ansvar, som underskriverne af 4. Geneve Konvention og andre juridiske aftaler har. Fredsprocessen har siden Madrid (1991) været karakteriseret af systematisk israelsk og amerikansk pres med henblik på at marginalisere international lov som politisk uproduktiv. De baserer fredsprocessen på udelukkende pragmatiske løsninger, som er politisk opnåelige under den nuværende ulige magtbalance, uden hensyntagen til den konfliktskabende demografiske og territoriale politik som Israel fortsat følger.

4. ICCO byder enhver dialog med støtter og kritikere af aftalen velkommen og vil fortsat advokere for gennemførelse af alle menneskerettigheder og internationale lov-standarder i konflikten. ICCO understreger det faktum, at det mest effektive bidrag til en genoptagelse af en meningsfuld politisk proces vil være en mere stringent fremtvingelse af internationale regler i forhold til parterne i konflikten.

ICCO står for ”Interchurch organisation for development co-operation”, en hollandsk menneskerettighedsorganisation.

Februar 2004

Oversat og bearbejdet af Kirsten Jørgensen, og bragt i tidsskriftet Palæstina Orientering forår 2004

Comments are closed.